Allá por 1998 al tiempo
de aprobarse la ahora vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (LJCA), alguien se percató de que en la
Administración hay ámbitos de actuación donde existen actos masivos, con
múltiples destinatarios pero idénticos criterios de decisión, por ejemplo, la
liquidación del IBI para los propietarios de un mismo edificio, o la fijación
de la obligación por un Ayuntamiento de no llevar gafas de sol los policías locales.
En esas situaciones tenía sentido notificar individualmente cada decisión pero
lo que resultaba absurdo era que si un propietario o policía local por su
cuenta obtenía una primera sentencia favorable, los restantes contribuyentes o
policías locales tuviesen que iniciar por su cuenta otro procedimiento judicial
nuevo y distinto, practicando pruebas y resolviéndose después de largo tiempo.
De ahí, que la novedad de la Ley de 1998 fue introducir lo que se llamó
"incidente de extensión de efectos de la sentencia", para evitar
duplicar procesos innecesarios, pero eso sí, limitado a dos bloques de
materias: personal y tributos.
Se llamó
"incidente" puesto que no es un procedimiento nuevo sino una
prolongación o trámite dentro del procedimiento original zanjado por sentencia
firme, y además sumario (esto es, aligerado de trámites, pruebas y plazos). Se
calificó de "extensión de efectos" puesto que la fuerza de esa
primera sentencia es la que extiende sus efectos sobre todas las situaciones
idénticas que pudieran darse.
O sea, nada de repetir
pleitos enteros para situaciones iguales, sino atender a exigencias de economía
procesal de manera que si una sentencia zanjaba una cuestión, otros casos
iguales tenían abierta una puerta o "gatera" para subirse al carro de
los vencedores y obtener los beneficios de una sentencia que se dictó en un
proceso en el que no fueron parte.
Sin embargo, como todos
los atajos, tienen el peligro de que lo que es excepcional se convierta en la
regla y que algunos avispados aprovechasen para "colarse en la
fiesta". Por eso, los primeros límites para esta vía de extensión de
efectos fueron fijados por la propia Ley.
De entrada, es
importante tener presente como recordó la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (STS) del 21 de junio de 2012
(rec. 3281/2011) " que el cauce procesal de la extensión de efectos no es
el medio formal adecuado para discutir la cuestión de fondo, que ya fue
resuelta, aplicándose aquí extensivamente a situaciones objetivamente
iguales.". O sea, que en el incidente de extensión de efectos no pueden
traerse prolijos debates ni cuestiones jurídicas, ni posibles errores o perspectivas
de la sentencia cuya extensión se pretende. No. El Juez se limitará a estampar
por Auto el "marchamo" de la procedencia o improcedencia de la
extensión de efectos, limitándose a verificar los requisitos legales (artículo
110 LJCA). Veámoslos.
En primer lugar, tiene
que tratarse de "sentencia firme", puesto que sería prematuro
pretender obtener beneficio de una sentencia ajena, que todavía podía ser
revocada en recurso de apelación o casación. O sea, paciencia.
Además la sentencia tiene
que ser "estimatoria" y además no limitándose a anular un acto sino
que reconoce un derecho o situación jurídica individualizada (ej. una
indemnización, un complemento, un permiso, etc). O sea, que la sentencia
favorece a alguien y un tercero le "envidia" y solicita al juez
idéntico trato.
En segundo lugar, que
el beneficiario de la sentencia originaria y el aspirante a obtener la
extensión de efectos, debían encontrarse "en idéntica situación
jurídica". Como ha dicho el Supremo, no semejante o parecida, sino
"idéntica". Este es el caballo de batalla de los incidentes. El
solicitante se esfuerza en demostrar la identidad de situación ( por ejemplo,
identidad de funciones para reclamar idéntico complemento que el reconocido a
otro por sentencia) y la Administración intentará demostrar diferencias
sustanciales; será el órgano judicial al que se le pide la extensión de efectos
quien deberá apreciar esa "identidad", que tiene que revelarse como
evidente pues no puede convertirse un "incidente" en otro "proceso
plenario" con la actividad probatoria propia de un procedimiento ordinario
o abreviado. Por eso, el promotor del incidente tiene la carga de demostrar que
su situación es idéntica, pero si éste acredita la premisa de la igualdad y la
Administración no ofrece contraprueba suficiente, habrá de estimarse la
extensión de efectos. Al final es un problema de prueba ante el Juez. Por
ejemplo, la STS del 19 de diciembre de 2013 (rec. 718/2012) considera que a
efectos del acceso al Curso de Capacitación de ascenso a Comandante, si el solicitante
pertenece a promoción distinta no se da la identidad para la extensión de
efectos. En cambio, la STS del 8 de abril de 2014 (rec. 576/2013) considera que
hay identidad de situación probada porque la parte presentó un certificado cuyo
contenido revela identidad de funciones sin que la Administración haya
discutido el mismo.
En tercer lugar, que la
solicitud de extensión de efectos está sujeta a plazo de caducidad: un año desde
la última notificación de la sentencia firme originaria. Eso obliga a los
funcionarios a estar alerta al zumbido de la oficina, ya que si alguien obtiene
una sentencia favorable, habrá que moverse con celeridad para plantear prontamente
la solicitud de extensión de efectos.
En cuarto lugar, la
solicitud habrá de elevarse al órgano judicial competente por razón del
territorio (normalmente el mismo que dictó la sentencia a extender).
O sea, no hay obligación de formular previo requerimiento a la Administración (pues
de oficio debería otorgar trato idéntico a situaciones idénticas si hay
una sentencia firme). Además ha de ser al órgano judicial competente por
razón del territorio, para evitar que se aprovechen de un mercado
judicial fragmentado y se compre en el mercado local en vez de acudir a
otros lejanos donde nos interesa el producto; o sea, dado que hay unos
doscientos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en España y 17
Salas en los Tribunales Superiores, es posible que un mismo asunto de
personal sea resuelto de distinto modo según el lugar, por lo que la Ley
quiere evitar el "peregrinaje" judicial hacia el Juzgado o
Sala favorable; eso sí, una pequeña brecha a la elección (Juzgado a la
carta) se abre en asuntos de personal cuando la propia Ley permite optar
por el Juzgado o Tribunal donde tenga su domicilio el funcionario o
donde se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
En quinto lugar, el
frenazo mayor a la extensión viene dado por el muro del acto firme o cosa
juzgada. O sea, si alguien recibe la notificación de un acto
administrativo y deja pasar los plazos para recurrir (acto firme), o
bien recurre y la sentencia le desestima su petición (cosa juzgada), y
al cabo del tiempo, tiene noticia de que el viento ha cambiado y que
otro compañero suyo, contra todo pronóstico, que se embarcó en recursos
administrativos o incluso judicialmente gastó tiempo y dinero en
recursos de apelación/casación, hasta obtener una Sentencia favorable,
ya será tarde para promover extensión de efectos. Eso sí, si alguien
planteó un recurso administrativo (reposición o alzada) y la
Administración no dio respuesta expresa (silencio), entonces hay suerte
porque aunque pasen los años, siempre podrá aprovechar una sentencia favorable
para otros compañeros y pedir la extensión.
El último frenazo o más
bien "tiempo muerto" durante el cual no puede pedirse la extensión de
efectos viene dado cuando existe una sentencia firme y con rapidez de reflejos,
la Administración plantea un recurso de revisión o casación en interés de ley,
situación en que habrá que esperar a su resolución. Es la manera de paralizar
un chorro de extensiones de efectos en tanto el Supremo decide. Junto a ello,
cabe que concurriendo todos los anteriores requisitos, existiendo sentencia
firme e idéntica situación y respetando el plazo, se tropiece el solicitante
con el rechazo de la extensión, por el hecho de que al tiempo de resolverse por
auto, el juzgador constate bien la existencia de jurisprudencia del Tribunal
Supremo contraria, o bien sentencias dictadas por el Supremo en recursos de
casación para unificación de doctrina (esto es, para evitar criterios dispares
de Salas sobre la misma cuestión).
Veamos un ejemplo. Un
guardia civil obtiene una sentencia favorable al reconocimiento como servicios
previos a efectos de trienios, los prestados en Afganistán con sentencia firme
en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco. Otro compañero suyo
podrá solicitar la extensión de efectos ante la Sala Vasca de aquella sentencia
dentro del plazo máximo de un año, pero eso sí, deberá acreditar la identidad
de situación ( puede haber prestado servicios en Afganistán pero no por cuenta
del Ministerio de Asuntos Exteriores, por ejemplo, sino por cuenta de una ONG,
o puede que sus servicios fueren voluntarios y no forzosos, o retribuidos por
otra organización, y entonces podría romperse la identidad de situaciones; en
cambio, sería indiferente y no plantearía objeciones a la extensión de efectos,
aunque no sea estrictamente idéntico que uno haya trabajado en Afganistán por
cuenta del Ministerio seis meses y el que pide la extensión tan solo un mes, o
que uno sea cabo y otro teniente, por ejemplo). La casuística es grande y
requiere respuesta caso a caso.
Como vemos, la
extensión de efectos presenta notables ventajas (su poco coste y rapidez) pero
se presenta como un campo de minas procesales, ya que antes de promoverla hay
que verificar uno a uno cada requisito y sobre todo esforzarse en probar la
identidad de situación. Si se consigue, se obtendrá un Auto que tendrá fuerza
de cosa juzgada y con el mismo efecto que la sentencia principal. Y si se deniega,
podrán formularse los mismos recursos que contra la sentencia principal.
José Ramón Chaves
García, magistrado de lo contencioso-administrativo. Blog Sevach.
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