Cuando escucho al poder público la palabra eficiencia ( “eficacia al mínimo coste”) se me dispara la alerta por si ocultase una argucia política para rebajar derechos ciudadanos. Sin embargo, en el caso del recientísimo Anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa datado en Marzo de 2013, creo que hay que franquearle el paso con una sonrisa esperanzadora. Veamos su alcance.
1. En primer lugar, su contenido es eminentemente técnico y no político. No sabemos como puede salir el Anteproyecto tras su paso por el Consejo de Ministros o tras doblar el Cabo de las Tormentas del Parlamento, pero su contenido, criterios y finalidad parecen estar guiados por racionalidad, objetividad y congruencia bajo criterios razonables desde la perspectiva jurídica.
2. En segundo lugar, la reforma se fundamenta en un espléndido Informe Explicativo y Propuesta elaborado por una Sección Especial de la Comisión General de Codificación cuya composición por profesionales del Derecho Público armoniza tres vertientes: la académica ( tres catedráticos de Derecho Administrativo), la profesional ( tres abogados del Estado ), la judicial ( dos magistrados del Supremo, uno de TSJ y dos de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo) y contando con la colaboración de un Grupo de Estudios formado por profesores de Derecho Administrativo expertos en derecho comparado.
Con ello se evita el maniqueísmo presente en muchísimos anteproyectos legislativos sobre si está elaborado por “académicos” o por ” técnicos funcionarios”.
Aunque no están presentes los abogados como colectivo profesional, quizás se debe a que necesariamente en la andadura del anteproyecto serán llamados a formular alegaciones y sugerencias. También puede echarse en falta la presencia de Catedráticos de Derecho Procesal ( aunque la disciplina contenciosa ha sido tradicionalmente asumida por los profesores de Derecho Administrativo, ya que el peso del proceso civil supletorio quizás debería valorarse).
Sin embargo, tampoco debe la Comisión Técnica par ser operativa convertirse en un lento paquidermo o Torre de Babel , de manera que considero que la cualificación y experiencia de los llamados a formar parte de la Sección es sobradamente solvente y asegura el éxito de la iniciativa.
3. Así, las cosas, contamos con documentación por partida doble, que ofrezco en anexo.
De un lado, el Informe explicativo, de tremendo valor porque reúne las virtudes de la sencillez ( huye de conceptualismos estériles), pragmatismo (resuelve problemas concretos), sensatez ( razona el motivo de abordar o aparcar unas u otras cuestiones) y sistemática racional ( expone la problemática de cada vertiente, fija criterio y finalmente expone propuesta de redacción del precepto que pudiera ser afectado por la modificación).De otro lado, el Anteproyecto, como borrador de la que pudiera ser la reforma legal de la LJCA de 1998, como texto articulado y cerrado, liberado de motivaciones.
4. Con carácter previo resaltaré algunos interesantes datos ofrecidos sobre la litigiosidad contenciosa por el Informe. En 2011 “ Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo estimaron… un 46,8 por 100 del total de recursos. Las resoluciones de los Juzgados recurridas en apelación ante los Tribunales Superiores de Justicia fueron revocadas en un 24,6 por 100. El Tribunal Supremo actuando en casación estimó el 26,6 de los recursos.”.
Por otra parte, el volumen de sentencias dictadas en España duplica con holgura las propias de otros Estados democráticos de nuestro entorno ( Reino Unido, Alemania o Francia).
5. Me limitaré por ahora a exponer de forma telegráfica las líneas de reforma para quienes tienen poco tiempo ( los documentos son extensos), poca fe ( quienes piensan que quedará en vía muerta) o son maliciosos ( ¿maniobra de distracción técnica para apartar a la comunidad jurídica de los problemas políticos generados a la justicia con mayúsculas, el derecho de acceso – tasas- y su independencia- la reforma del CGPJ).
I.- Creación de Comisiones Administrativas Independientes. Se trata de crear órganos administrativos especializados e independientes que, con carácter previo al proceso contencioso-administrativo puedan resolver impugnaciones de actuaciones administrativas en determinados campos caracterizados por su componente masivo o donde existen criterios consolidados o reglados. Se trata de filtrar con procedimientos cuasijurisdiccionales ante órganos administrativos grandes bloques de materias. En la línea del Jurado de los Tribunales Económico-Administrativos o Tribunales Especiales de Recursos Contractuales, pero adentrándose en materias novedosas: + Comisión Central de Empleo Público ( u otras Comisiones independientes de empleo público de ámbito autonómico o local). + Comisión Central de Extranjería. + Comisión Central de Tráfico.
Además dichas Comisiones tendrían un papel consultivo al poder dictaminar sobre las dudas interpretativas que le sometan las autoridades en su ámbito material.
II.- Posibilidad de suspender en vía administrativa un procedimiento hasta que se resuelva un proceso contencioso-pendiente sobre asunto similar.
III. Mejoras técnicas en procesos-testigo y extensión de efectos de sentencias. En los procesos testigos, una vez dictada sentencia, los recurrentes podrán optar por desistir o pedir la extensión de efectos, pero no por continuar con sus propios procesos. La extensión de efectos de las sentencias en asuntos repetitivos podrá acordarse no solo por el órgano jurisdiccional sino por la propia Administración, evitándose trámites judiciales inútiles.
IV. Los cambios son muy sustanciales en el recurso de casación estatal ( con criterios aplicables al recurso de casación autonómico, mutatits mutandis) :
- Todas las sentencias dictadas en única instancia o en apelación por las Salas de Audiencia Nacional o Tribunales Superiores de Justicia, por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo periféricos o Centrales, serán susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal Supremo. En idénticas condiciones, previa interposición de recurso de súplica, serán impugnables los Autos que declaren la inadmisión del recurso o pongan término a pieza separada de medidas cautelares o dictados en ejecución de sentencia. No importará la cuantía ni la materia.
A) El recurso deberá orientarse exclusivamente a “fijar la interpretación de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea relevantes y determinantes del fallo impugnado”.B) Solo será admitido cuando la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo “estime que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia”. El barniz decisionista de este criterio se mitiga al contemplar como motivación expresa de apreciación de tal interés los siguientes criterios:1) Haya aplicado normas sin existir jurisprudencia o deba ser reconsiderada a la vista de la controversia jurídica suscitada.2) Se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada.3)Fije, ante supuestos de hecho iguales, una interpretación de las normas contradictoria con la de otros órganos jurisdiccionales.4) Siente doctrina gravemente dañosa para los intereses generales.
5)La sentencia recurrida afecta por el carácter normativo de la actuación administrativa recurrida a gran número de situaciones.
6) La sentencia aplica Derecho Comunitario en contradicción con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo o prescindiendo de plantear una cuestión prejudicial que hubiere sido necesaria.
V. Supresión del plazo de rehabilitación de plazos procesales. Solo se admitirá la presentación de escritos de demanda y contestación dentro del día en que se notifique la resolución que le tenga por caducado en su derecho, pero no en otros escritos procesales menores. Con ello se evita una clamorosa rémora del impulso procesal.
VI.- Se facilita el allanamiento de la Administración brindando al letrado público que pueda solicitar la suspensión por un plazo de dos meses para comunicar su parecer razonado a la autoridad, y si se estima el allanamiento no implicará condena en costas.
VII. Posibilidad de Sentencias dictadas de viva voz en el procedimiento abreviado, tras finalizar la vista oral y documentando el Secretario una certificación con “todos los pronunciamientos del fallo” ( no los fundamentos de derecho que se expusieron verbalmente y constaran en el soporte videográfico).
VIII. La competencia sobre nacimiento y extinción de relaciones de servicios de funcionarios públicos serán competencia en todo caso de las Salas de la AN y de TSJ, suprimiéndose el conocimiento de las mismas por parte de los Juzgados periféricos ( caso de funcionarios de Administración Local) o Centrales ( caso de funcionarios de Administraciones independientes).
IX. Las peticiones de ejecución de actos firmes seguirán tramitándose por el procedimiento abreviado, pero el órgano judicial podrá “acordar la tramitación del procedimiento ordinario, previa audiencia de las partes, cuando atendidos los términos en los que está planteada la controversia, considere mas apropiado este procedimiento para poder resolver el recurso contencioso-administrativo”. Así se propicia el debate mas sosegado sobre la frecuente cuestión del “sentido del silencio” en el caso de ejecución de actos presuntos.
X. Las alegaciones previas por posible inadmisión del recurso podrán plantearse dentro de los diez primeros días para contestar la demanda ( y no el exiguo plazo de cinco días que era disuasorio).
XI. El trámite final de Vista y conclusiones solo será necesario cuando “en atención a las pruebas practicadas o la índole del asunto, se considere necesaria su práctica”. Se evita la repetición inútil en conclusiones de lo dicho en la demanda y contestación cuando no ha existido prueba o bien no hay cuestión jurídica de nueva perspectiva.
XII. Las sentencias y autos en su ejecución no solo serán notificados a los representantes procesales de la Administración sino “comunicadas” al órgano que deba cumplirlas.
XIII. En materia de costas, su cuantía se remite “ a la escala reglamentariamente establecida”. No se incluirán en las costas los gastos de abogado y procurador correspondiente a los codemandados voluntarios. En el caso de acciones de responsabilidad conjunta ( varias Administraciones o Administración con particular) la sentencia condenatoria fijará la parte que debe pagar cada uno; si es desestimatoria se abonarán a los demandados por partes iguales. No se impondrán las costas en el incidente de medidas cautelares, ya que es la única oportunidad de reacción frente a la ejecutividad de los actos administrativos.
6. Otras cuestiones de interés han sido sugeridas por la Sección Especial pero sin conclusiones detalladas, por lo que no han sido abordadas por el Anteproyecto, tal como la adaptación del régimen de competencias de los órganos judiciales o la incorporación de una regulación de las especialidades probatorias contencioso-administrativas ( particularmente la regulación del tiempo de anuncio de pruebas periciales en procedimiento abreviado).
En fin, muchísimas son las reflexiones que me despierta este crucial Anteproyecto, pero por “economía procesal” (personal y del blog) las dejaré para comentar el Proyecto que en su día alumbre ( u “oscurezca”) el Consejo de Ministros. Blog de Derecho Público de Sevach.Informe Explicativo anteproyecto de ley Aqui.
Proyecto de Ley Aqui.
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